内丘县人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见

各乡、镇人民政府，县工业园区管委会，县政府有关部门：

为鼓励和引导社会资本通过特许经营权等方式参与我县重大基础设施和公共服务项目投资运营，拓宽城镇化建设融资渠道，根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)和《河北省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见》（冀政〔2014〕125号），《邢台市人民政府关于印发邢台市推广政府和社会资本合作（PPP）模式实施意见的通知》（邢政发〔2015〕5号）文件精神，结合我县实际，就政府和社会资本合作提出以下实施意见：

一、充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义

政府和社会资本合作模式（以下简称PPP模式）是政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。基本模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过 "使用者付费" 、 "政府付费" 及 "可行性缺口补助" 等方式获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。推广运用政府和社会资本合作模式，有利于拓宽城镇化建设融资渠道、整合社会资源、盘活社会存量资本、激发民间投资活力和促进经济结构和转型升级，实现经济效益和社会效益共同提高。

二、推广运用政府和社会资本合作模式的主要原则

（一）风险分担的原则。在风险和收益对等前提下，政府和社会资本之间合理分配项目风险。项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担，自然灾害等不可抗力风险按合同约定由双方共同承担。正确处理政府与市场的关系，严格界定政府和市场边界，充分发挥市场机制作用。

（二）量力而行的原则。PPP项目推广运用要与政府的财政承受能力和管理能力相匹配，既要积极推进，又要谨慎稳健，制定可行的措施，选择合适的路径，确保合作项目有力有序推进。

（三）互惠共赢的原则。按照 "政府、社会资本和社会公众实现共赢" 的原则，建立健全合作项目的绩效考核和收益分配机制。通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测，动态调整收费定价和政府补贴，既要确保社会资本回报合理和项目的可持续经营，又要防止不合理让利或利益输送。

（四）诚信合作的原则。在平等协商、依法合规的基础上，按照 "权责明确、规范高效" 的原则订立项目合同。项目合同一经签署必须严格执行，无故违约方必须承担相应责任。

（五）公开透明的原则。在项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面，完善制度设计，营造公开透明的良好政策环境，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确。

三、政府和社会资本合作适用范围

PPP模式主要适用于政府应提供适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。主要有以下4类：

1.交通设施类：城市道路等;

2.市政设施类：燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理、园林绿化、公共交通、智慧城市、地下综合管廊、地下空间开发等；

3.公共服务类：医疗、旅游、文化体育、教育培训、健康养老、保障性住房、新型城镇化试点等；

4.生态环境类：水利、生态环境治理与修复、土地整治、林业果木、循环经济、湿地公园、海绵城市等。

以上项目优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的项目，引入社会资本参与建设运营。

已建成项目，也可植入PPP模式，引入社会资本，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营，盘活存量资产、提升经营管理水平、改善公共服务质量。

已界定为地方政府存量债务中适宜以PPP模式运营的存量项目，鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，减轻政府公共财政举债压力，腾出更多资金用于重点民生项目建设。

四、政府和社会资本合作项目准入条件

（一）PPP项目合作模式选择。

1.经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)等模式推进。

2.准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)等模式推进。

3.非经营性项目。对于缺乏 "使用者付费" 基础、主要依靠 "政府付费" 回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设-拥有-运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。

（二）社会资本是指建立了现代企业制度的境内外社会资本主体，包括符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业或其他投资经营主体。但本级人民政府下属的政府融资平台公司（除已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的平台公司）及控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。严禁地方融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。

五、政府和社会资本合作项目的实施流程

PPP项目实施机构原则上由各相应行业主管部门实施，也可以是其所属事业单位，县国资公司等国有公司由县政府授权后也可作为PPP项目实施机构。

（一）项目征集。发改局负责向各相关职能部门和社会征集遴选潜在的PPP项目，报财政部门。政府发起的PPP项目由政府行业主管部门以初步实施方案的方式向财政部门申报，社会发起的PPP项目由社会资本以项目建议书的方式向财政部门推荐。财政部门会同发改和行业主管部门对推荐项目进行PPP模式的必要性、合规性、可行性审核。依据审核结果，建立PPP项目储备库。

（二）项目评估论证。入库项目的实施机构向财政部门提交项目基本情况、初步实施方案等相关资料。财政部门聘请专业中介机构对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力论证，通过论证的，由项目行业主管部门报政府审核；未通过论证的，可在实施方案调整后重新论证；重新论证仍不能通过的，不再采用PPP项目合作。

（三）制定实施方案。物有所值评价和财政承受能力论证通过后，项目实施机构组织编制项目实施方案，也可委托专业中介咨询机构编制项目实施方案。受聘参与编制实施方案的中介机构，应对实施方案的核心要件予以保密，不能同时对介入该项目的社会资本进行咨询服务。实施方案包括：项目名称及基本情况、项目实施机关、项目的基本经济技术指标、项目收费价格管理和财政补贴机制、合作伙伴应当具备的条件、风险分配基本框架、项目运作模式、交易架构、合同体系、监管架构、采购方式的选择、产出标准和绩效指标以及应当明确的其他事项。项目实施机构在制定实施方案阶段，应对有意向参与项目合作的社会资本开放，广泛征集项目实施方案。项目实施机构将拟定的项目实施方案报财政部门，由财政部门组织发改、建设、规划、国土、环保等部门和相关专家进行联合评审后报政府批准。

（四）合作伙伴选择。实施方案经政府审查批准后，由项目实施机构按照《中华人民共和国政府采购法》及有关规定组织开展招标，同等对待各类投资主体，对合作伙伴需要满足的条件提出明确要求，要综合评估合作伙伴专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴。并按照平等协商原则，明确政府和项目公司间的权利与义务。可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商阶段。财政部门要依托政府采购信息平台，加强PPP项目在政府采购环节的规范与监督管理。

（五）规范项目合同管理。政府或授权实施单位与项目合作伙伴在平等协商、依法合规的基础上订立项目合同，合同内容应明确项目功能、合作模式、特许经营权内容、绩效要求、风险分担、评价机制、监督机制、付款方式、收益调整、退出机制、争议解决方式，违约责任以及各方约定的其他事项。涉及的合同范本应参照财政部制定的《PPP项目合同指南（试行）》要求规范制订，并在专业机构出具意见的基础上，由财政部门及相关职能部门、项目实施机构共同协商并根据谈判结果研究完善，报政府审核同意后签定。

合同的调整由项目行业主管部门根据项目运营情况、公众满意度提出申请，由财政部门提出初步审核意见，最终政府审核同意后适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等；项目实施机构、社会资本或项目公司未履行项目合同约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除项目合同等；在项目实施过程中。可就发生争议且无法协商达成一致的事项，已发申请仲裁或提起民事诉讼。

（六）项目组织实施。社会资本可依法设立项目公司。政府指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政等部门监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。项目公司应保证按时完成项目融资并履行建造、运营、维护和移交等合同义务，确保工程质量。项目运行期间，依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务，并定期对项目设施进行检修和保养，保证设施正常运行。按照合同约定向项目公司支付费用，并执行约定的奖励条款或惩处措施。设置超额收益分享机制的，项目公司应向政府支付超额收益。需要进行合同调整的，应根据项目运营情况、公众满意度等，适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等，确保回报合理、项目可持续运营。

（七）合作项目绩效评价。财政部门会同相关职能部门，建立健全综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价，绩效评价结果对外公开，接受社会监督。同时要根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。视项目合作周期，每隔3至5年对合作项目实行一次中期评估，重点分析项目运行状况及合同的合规性、适应性和合理性，评估风险，制定应对措施。

（八）合作项目移交。项目合作期满，项目主管部门牵头、相关职能部门组建项目移交工作组，根据合同约定进行项目移交，做好移交资产的评估、性能测试及资金补偿，依法办理过户和管理权移交手续。项目移交完成后，PPP领导小组应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式运用等进行绩效评价。评价结果作为开展PPP管理工作决策的参考依据。

六、政府和社会资本合作项目的回报机制

回报机制按照收益共享、风险分担，确定社会资本的合理收益。社会资本的合理净收益率原则上以银行贷款基准利率作为基数并参考项目建设运营周期的长短适当上浮，项目合作周期原则上为10-30年，对存量项目实行管理合同或委托运营的可适当缩短运营年限。

（一）建立定价调价机制。按照补偿成本、合理收益、节约资源及社会可承受的原则，加强投资成本和服务成本时效性监测。物价部门要做好价格监管工作，防止项目法人随意提价损害公共利益。

（二）实行损益分担机制。通过价格调整收入能覆盖成本和合理收益，对超出社会资本合理收益的部分，政府与社会资本应合理分享；对于亏损部分，政府和社会资本也应该按照事先的协议合理分摊。

（三）完善政府补贴制度。财政补贴重点对通过价格政策的合理调整，收入仍不能覆盖成本和合理收益，或无收入覆盖成本和合理收益，但社会效益较好的PPP项目，政府给予补贴。建立动态补贴机制，政府补贴调整由项目实施机构提出初步补贴意见报财政部门审核，财政部门以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、融资成本、社会资本合理收益率等因素提出补贴意见，待报政府批准后实施。政府补贴方式可是货币补贴，也可是土地及地上物业开发、广告经营等资源配置。

七、政府和社会资本合作项目的退出机制

（一）合作项目的退出。合作项目发生以下情况可以退出：因不可抗力因素导致合同无法履行;合同一方发生严重违约情形导致合同无法履行;社会资本主体破产清算或发生类似情况;合同中约定需中止或政府接管的情况。经协商或整改，项目合同仍无法履行，项目需提前终止退出。

（二）合作项目退出的流程。发生合作项目退出情况时，项目行业主管部门牵头制定退出方案，征求财政部门和有关职能部门意见，报县政府批准，行业主管部门做好临时接管工作，保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。项目违约方应承担合同规定的责任，包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等。

八、推广运用政府和社会资本合作模式的保障机制

（一）加强组织领导。成立推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式工作领导小组（名单附后），由县政府常务副县长任组长，县政府有关副县长任副组长，财政、发改、教育、科技、审计等部门主要负责人为成员。领导小组设办公室，地点设在县财政局。

（二）明确部门职责。

1.发改局负责征集和筛选可实施PPP模式的适用项目，下达实施PPP项目前期工作计划；负责加强价格监管，逐步完善和实际成本相适应的价格形成机制。

2.财政局负责涉及本级财政资金(资产、资源)投入的PPP项目识别和实施方案的评估论证，做好PPP项目物有所值评价和财政承受能力论证，审核PPP项目投资运营的回报补偿方式，落实政府购买服务机制，负责PPP项目通过政府采购的监管，落实县政府负有支付义务的项目预算资金安排，建立PPP项目财政补贴支出统计监测制度，依法严格控制和防范财政风险。负责第三方专业机构库及专家库的建设和管理及领导小组日常工作。

 3.交通、住建、环保、教育、卫生、城管等行业主管部门根据本行业特点和经营属性，制定和公布行业技术规范，明确准入标准、服务质量和监管细则；负责涉及县级财政资金（资产、资源）投入的PPP项目招商引资工作；负责会同相关部门对潜在可实施PPP模式的项目开展评估论证，组织编制PPP项目实施方案，做好项目采购、执行监管、绩效评价和项目移交等工作。

4.发改、国土、环保、住建、行政审批局等有关行政审批部门继续优化流程，提高工作效率，做好各项审批服务工作，督促社会投资主体严格遵守环保、用地、节能、质量、安全等规定，指导企业依法经营；同时会同审计部门在各自职责范围内参与PPP项目过程管理和监督工作，依法履行监督管理职责。

（三）强化政策支持。

1．县财政局根据PPP项目实施进展情况，设立PPP项目专项资金，用于PPP项目前期开发费用补助、PPP项目补贴、融资担保补助、融资贷款贴息、项目注资参股。县财政局将政府财政补贴PPP项目支出纳入本级政府财政预算，并在中长期财政规划中统筹考虑。

2．规划、国土、建设、环保、行政审批局等有关部门在规划选址、项目审批、土地供应、环评审批、节能评估审查等方面要对PPP项目予以优先支持。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。

3.为保障政府和社会资本积极稳妥推进，进一步明确PPP项目操作规则，研究出台我县关于PPP项目行政审批、工程建设招投标、项目遴选和评价、金融信贷支持、绩效评价、项目政府采购操作流程、项目运营监管和退出实施细则等配套文件；探索建立社会资本 "优先分红，优先退出" 机制，在PPP项目合同中约定给予社会资本方分红优先、退出优先的权利。

（四）创造公平环境。按照诚信践诺的要求，加强全社会信用体系建设，保障政府和社会资本合作顺利推进。依法行政，防止不当干预和地方保护，认真履约。社会资本要守信自律，提高诚信经营意识。

（五）加强项目监管。加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，建立履约管理、行政监管和社会监督 "三位一体" 的监管架构，优先保障公共安全和公共利益。在明确社会资本方的绩效监测和质量控制等义务的基础上，充分保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理。与此同时，依法严格履行行政管理职能，建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。

（六）做好宣传引导。在全县范围内广泛宣传推广PPP模式的意义，做好政策解读，通过舆论引导，培育积极的合作理念，建立规范的合作机制，营造良好的合作氛围，充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用，充分调动社会参与的积极性。

附件：1.内丘县推广政府和社会资本合作（PPP）模式领导小组成员名单（略）；

2.PPP项目操作流程图。
 

附件：附件2 PPP项目操作流程图.doc